Regelleistungen müssen neu berechnet werden

Regelleistungen zum Lebensunterhalt müssen neu berechnet werden

BVerfG, Urteile vom 09.02.2010 – Az: 1 BvL 1/09; 1 BvL 3/09; 1 BvL 4/09
In RdLh 4/09, S. 153 f. wurde über zwei Vorlagen des BSG und eine Vorlage des LSG Hessen an das BVerfG berichtet, wonach die Kinderregelleistung des SGB II nicht dem soziokulturellen Existenzminimum entspricht, weil der für Kinder notwendige Bedarf nicht zutreffend ermittelt und definiert wurde. Das BVerfG geht in seinem Urteil darüber hinaus, indem es die Berechnung sämtlicher Regelleistungen des SGB II nach §§ 20, 28 SGB II als verfassungswidrig ansieht.
Diese Vorschriften entsprächen nicht dem verfassungsrechtlichen Anspruch auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums aus Art. 1 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 20 Abs. 1 GG. Sie bleiben aber bis zur Neuregelung, die der Gesetzgeber bis zum 31.12.2010 zu treffen habe, in Kraft, weil die Leistungen nicht evident unzureichend seien. Sie seien zur Sicherung der physischen Seite des Existenzminimums zumindest ausreichend, der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers sei bei der sozialen Seite des Existenzminimums besonders weit.

Fehlerhafte Ermittlung der Regelleistung 

Zur Konkretisierung des Anspruchs auf ein menschenwürdiges Existenzminimum habe der Gesetzgeber alle existenznotwendigen Aufwendungen folgerichtig in einem transparenten und sachgerechten Verfahren nach dem tatsächlichen Bedarf, also realitätsgerecht, zu bemessen. Hierzu müssten zunächst die Bedarfsarten sowie die dafür aufzuwendenden Kosten ermittelt werden, um auf dieser Basis die Höhe des Gesamtbedarfs zu bestimmen. Die Methode könne der Gesetzgeber im Rahmen der Tauglichkeit und Sachgerechtigkeit selbst auswählen, er müsse allerdings Abweichungen von der gewählten Methode sachlich rechtfertigen.
Die dergestalt gefundenen Ergebnisse müssten fortwährend überprüft und weiterentwickelt werden, weil der elementare Lebensbedarf eines Menschen grundsätzlich nur in dem Augenblick befriedigt werden könne, in dem er bestehe.
Das Statistikmodell stütze sich auf geeignete empirische Daten und habe gegenüber dem früher angewandten Warenkorbmodell den Vorteil, dass es nicht nur die für das physische Überleben notwendigen Bedarfspositionen festsetze, sondern zusätzlich erforderliche Aufwendungen eines Minimums an gesellschaftlicher Teilhabe berücksichtige.

Die Regelleistung von seinerzeit 345 Euro sei jedoch nicht in verfassungsmäßiger Weise ermittelt worden, weil von den Strukturprinzipien des Statistikmodells ohne sachliche Rechtfertigung abgewichen worden sei. Das Statistikmodell sei zwar eine verfassungsrechtlich zulässige, weil vertretbare Methode zur realitätsnahen Bestimmung des Existenzminimums für eine alleinstehende Person. Es stütze sich auf geeignete empirische Daten der Einkommens- und Verbraucherstichprobe des Statistischen Bundesamtes, die alle 5 Jahre erhoben werde, indem die untersten 20 % der nach ihrem Nettoeinkommen geschichteten Haushalte als Referenzgruppe von rund 60.000 Hauhalten ausgewählt würden. Dabei sei der Gesetzgeber auch der Verpflichtung nachgekommen, keine Bezieher von Leistungen zum Lebensunterhalt nach dem SGB II oder SGB XII in die Referenzgruppe einzubeziehen, wie das statistische Bundesamt in der mündlichen Verhandlung dargelegt habe. Der Gesetzgeber dürfe aber nur die Ausgaben der Referenzgruppe als nicht relevant einstufen, für die feststehe, dass sie zur Sicherung des Existenzminimums nicht notwendig seien oder anderweitig gedeckt würden.

Auch die Höhe einer Kürzung müsse sich aus der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe oder aus einer anderen, zuverlässigen Erhebung ergeben.
Eine Schätzung sei daher nur auf fundierter empirischer Grundlage zulässig, aber nicht „ins Blaue hinein“. Daher treffe den Normgeber die Obliegenheit, eine solche Schätzung nachvollziehbar zu begründen.
Der in § 2 Abs. 2 der Regelsatzverordnung von 2005 festgelegte regelsatzrelevante Verbrauch beruhe nicht auf einer tragfähigen Auswertung der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe von 1998; denn bei den einzelnen Ausgabepositionen wurden prozentuale Abschläge für nicht regelleistungsrelevanteGüter und Dienstkleidungen wie z. B. Pelzmäntel, Maßkleidungen, Sportboote und Segelflugzeuge vorgenommen, ohne dass feststand, dass die Vergleichsgruppe solche Ausgaben getätigt habe.
Bei anderen Ausgabepositionen wurden Kürzungen vorgenommen, die dem Grunde nach vertretbar, in der Höhe jedoch nicht empirisch belegt seien, wie z. B. Kürzung um 15 % bei der Position Strom und um 80 % bei der Ausgabenposition Ersatzteile und Zubehör für Privatfahrzeuge und Fahrräder. Andere Ausgaben, wie z. B. die Abteilung 10 (Bildungswesen) und außerschulischer Unterricht in Sport oder musischen Fächern seien völlig unberücksichtigt geblieben, ohne dass dies begründet worden sei. Die nachgeschobene Erwägung der Bundesregierung, dass die Bedarfsdeckung insoweit den Ländern obliege, weil diese für das Bildungswesen zuständig seien, sei nicht tragfähig. Die Entstehungsgeschichte des SGB II belege, dass der Bundesgesetzgeber damit das Existenzminimum vollständig sichern wollte und daher auch die Verantwortung für dessen Sicherstellung trage.

Aus Art. 104 a Abs. 1 GG könne für die Länder keine fürsorgerechtliche Pflicht abgeleitet werden, hilfebedürftige Schüler mit den dafür notwendigen Mitteln auszustatten. Nur wenn die Länder z. B. durch die Übernahme der Kosten für die Lernmittelbeschaffung oder kostenlosen Nachhilfeunterricht den tatsächlichen Bedarf für diese Positionen deckten, könnte eine Anrechnung von Landesmitteln erfolgen.

Koppelung der Regelleistungshöhe an die Rentensteigerung ist unzulässig

Von besonderer Bedeutung ist, dass das BVerfG die schon im früheren Bundessozialhilfegesetz übliche Anhebung der Regelsätze entsprechend der Rentenhöhe als rechtswidrig ansieht. Der Gesetzgeber habe Vorkehrungen zu treffen, auf Änderungen der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen, wie z. B. Preissteigerungen oder Erhöhungen von Verbrauchssteuern, zeitnah zu reagieren, um zu jeder Zeit die Erfüllung des aktuellen Bedarfs sicherzustellen, insbesondere, wenn er wie in § 20 Abs. 2 SGB II einenFestbetrag vorsehe. Die Orientierung an der Entwicklung des aktuellen Rentenwerts sei ein sachwidriger Maßstabswechsel, weil diese an der Entwicklung der Bruttolöhne und an dem Nachhaltigkeitsfaktor der Rentenversicherung angelehnt sei, die keinen Bezug zum Existenzminimum aufwiesen. Das Gericht kritisiert, dass bereits nach der Auswertung der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe 2003 eine daraus folgende Erhöhung des Eckregelsatzes mit dem Argument unterblieben sei, der aktuelle Rentenwert habe sich nicht erhöht. Es ist daher zu erwarten, dass Nullrunden bei den Rentnern nicht wie in der Vergangenheit zu einem Einfrieren der Regelleistungen führen, sondern die gestiegenen Lebenshaltungskosten (z. B. wegen Mehrwertsteueranhebung) auch in höheren Regelleistungen abgebildet werden müssen.

Anhebung der Kinderregelleistung um Bildungsausgaben 

Das Sozialgeld für Kinder bis zur Vollendung des 14. Lebensjahres von seinerzeit 207 Euro genüge nicht den verfassungsrechtlichen Vorgaben, weil es von der bereits beanstandeten Regelleistung in Höhe von 345 Euro abgeleitet sei. Der vorgenommene Abschlag von 40 % beruhe auf einer freihändigen Setzung ohne empirische und methodische Fundierung. Kinder seien keine kleinen Erwachsenen. Insbesondere blieben die notwendigen Aufwendungen für Schulbücher, Schulhefte, Taschenrechner etc. unberücksichtigt, die zum existentiellen Bedarf eines Kindes gehörten. Ohne dieDeckung dieser Kosten drohe den hilfebedürftigen Kindern der Ausschluss von Lebenschancen. Eine differenzierte Ermittlung des Kinderbedarfs sei auch möglich gewesen. Bereits mit der Einführung des Statistikmodells 2002 habe das Bundesministerium für Arbeit und Soziales einen Verteilungsschlüssel der Haushaltsausgaben auf Eltern und Kinder vorgelegt, davon aber bei der Ermittlung für die Leistungen im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens für das SGB II ohne ersichtlichen Grund keinen Gebrauch gemacht. Auch fehle eine differenzierte Untersuchung des Bedarfs von kleineren und größeren Kindern.
Es wurde ausdrücklich betont, dass auch die eilig im Vorgriff auf die Entscheidung des BVerfG 2009 eingefügte, einmal im Jahr zu erbringende Schulbedarfsleistung von 100 Euro eine unzulässige freihändige Schätzung ohne empirische Begründung sei. Die Menschenwürdegarantie des Grundgesetzes in Art.1 GG sei dem Grunde nach unverfügbar, bedürfe aber der Konkretisierung und stetigen Aktualisierung durch den Gesetzgeber, der die zu erbringenden Leistungen an dem jeweiligen Entwicklungsstand des Gemeinwesens und den bestehenden Lebensbedingungen auszurichten habe. Dabei stehe ihm ein Gestaltungsraum zu. In Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip sei der Staat verpflichtet, nicht nur die physische Existenz zu sichern, sondern auch ein Mindestmaß an Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben. Ausdrücklich einbezogen werden müssen für Kinder auch die Ausgaben der Referenzgruppe des Statistikmodells für außerschulische sportliche und musische Förderung.

Das Gericht überlässt aber dem Gesetzgeber die Entscheidung, ob er diesen Bedarf über eine Sach- oder Geldleistung abdeckt, so dass damit nicht automatisch eine Anhebung der Regelleistung verbunden ist. Das menschenwürdige Existenzminimum müsse durch einen gesetzlichen Anspruch gesichert werden, freiwillige Leistungen des Staates oder Dritter seien nicht ausreichend. Komme der Gesetzgeber seiner verfassungsmäßigen Pflicht zur Bestimmung des Existenzminimums nicht hinreichend nach, sei das einfache Recht im Umfang seiner defizitären Gestaltung verfassungswidrig. Das Sozialstaatsgebot aus Art. 20 Abs. 1 GG halte den Gesetzgeber an, die soziale Wirklichkeit zeit- und realitätsgerecht im Hinblick auf die Gewährleistung des menschenwürdigen Existenzminimums zu erfassen, die sich in einer technisierten Informationsgesellschaft anders als früher darstelle. 

Besondere Bedarfe müssen neben den Regelleistungen berücksichtigt werden

Eine Fundamentalkritik an der Hartz-IV-Gesetzgebung ist die Festlegung des BVerfG, dass der Gesetzgeber bei der Neuregelung auch einen Anspruch auf Leistungen zur Sicherstellung eines unabweisbaren, laufenden, nicht nur einmaligen besonderen Bedarfs für die nach § 7 SGB II Leistungsberechtigten vorzusehen habe, der bisher nicht von den Leistungen nach §§ 20 ff. SGB II erfasst werde und zur Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums zwingend zu decken sei. Ein pauschalierter Regelleistungsbetrag könne seiner Konzeption nach nur den durchschnittlichen Bedarf decken. Ein in Sonderfällen auftretender Bedarf nicht erfasster Art oder atypischen Umfangs werde von der Statistik nicht aussagekräftig ausgewiesen, so dass sich die Regelleistung nicht auf ihn erstrecken könne. Wenn dies im Einzelfall erforderlich sei, müsse auch ein unabweisbarer, laufender besonderer Bedarf für das menschenwürdige Existenzminimum gedeckt werden. Durch die Gewährung eines Darlehens nach § 23 Abs. 1 SGB II könnten nur vorübergehende Spitzen abgedeckt werden, nicht aber ein dauerhafter, besonderer Bedarf. Auch § 73 SGB XII biete in der Auslegung durch die Rechtsprechung des BSG für Leistungsbezieher des SGB II keine Gewähr dafür, dass sämtliche atypischen Bedarfslagen berücksichtigt würden.

Das Gericht ordnete an, dass bis zur Neuregelung durch den Gesetzgeber solche Härtefälle direkt aus Art. 1 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 20 Abs. 1 GG zu Lasten des Bundes geltend gemacht werden können.

Am Beispiel der Klassenfahrten und der Besuchsfahrten im Rahmen des familienrechtlichen Umgangsrechts geschiedener Elternteile hat das BSG schon für ein Korrektiv gesorgt, indem es diese Mehrbedarfe aus § 73 SGB XII (Hilfe in sonstigen Lebenslagen) abdeckte (Urteil vom 07.11.2006 – Az: B 7b AS 14/06). Das BSG hat jedoch zugleich darauf hingewiesen, dass diese Vorschrift nicht als allgemeine Auffangregelung für Leistungsempfänger nach dem SGB II umgedeutet werden könne. Daher hat das BVerfG die Abdeckung dieser ungedeckten, atypischen Bedarfslagen in einen Auftrag an den Gesetzgeber verstärkt. Solche atypischen Bedarfslagen, die über den Durchschnittsbedarf hinausgehen, müssen nach Ansicht des BVerfG bei der Bedarfsbemessung als Härtefall berücksichtigt werden, wenn der Bedarf so erheblich ist, dass die Gesamtsumme dem Leistungsberechtigten (einschließlich Leistungen Dritter und Einsparmöglichkeiten) das menschenwürdigeExistenzminimum nicht mehr sichert. Angesichts der engen Tatbestandsvoraussetzungen sei aber nur von seltenen Fällen auszugehen.

Rückwirkende Geltung der gesetzlichen Neuregelung bei Fristüberschreitung 

Während das BVerfG dem Gesetzgeber bei der Neuordnung der Arbeitsgemeinschaften zur Leistungsgewährung des SGB II (ARGEN und Optionskommunen) einen Spielraum von drei Jahren eingeräumt hat, gilt bei der Neuregelung des Existenzminimums in der Regelleistung nur eine Frist bis zum 31.12.2010. Wird diesenicht eingehalten, wäre das pflichtwidrig später erlassene Gesetz schon zum 01.01.2011 in Geltung zu setzen.

Auswirkungen auf Leistungen zum Lebensunterhalt nach dem SGB XII 

Auch wenn das BVerfG entsprechend dem zu entscheidenden Sachverhalt nur §§ 20, 28 SGB II für unvereinbar mit dem Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums aus Art.1 Abs. 1 GG i. V. m. dem Sozialstaatsprinzip aus Art. 20 GG hält, ist aus der ausdrücklichen Bezugnahme des BVerfG auf die Regelsatzverordnung, die nach den gleichen Maßstäben wie die Regelleistung des SGB II ermittelt wird, auch auf Auswirkungen auf die Anwendung der Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem dritten Buch des SGB XII zu schließen. § 28 SGB XII sieht im Gegensatz zum SGB II ein Abweichen nach oben oder unten vom Regelsatz vor, das auf alle vom BVerfG als beispielhaft genannten atypischen Bedarfslagen (sog. Härtefälle) anzuwenden ist.

Soweit es um Grundsicherungsleistungen für behinderte Menschen geht, schlägt der Hinweis des BVerfG auf die Garantie eines Mindestmaß an Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben auch einen Bogen zu der Behindertenrechtskonvention der Vereinten Nationen, die in Art. 28 das Recht von Menschen mit Behinderungen auf einen angemessenen Lebensstandard für sich selbst und ihre Familien vorsieht (Siehe dazu: Deutsche Vereinigung für Rehabilitation, Behindertenrechtskonvention jetzt umsetzen! Strategien der Deutschen Vereinigung für Rehabilitation, Die Rehabilitation 1-2010, S. 48 ff.). 

Katalog für Härtefälle des BMAS und der BA

Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) hat gemeinsam mit der Bundesagentur für Arbeit (BA) einen ersten Katalog für Härtefallregelungen vorgelegt, unter www.bmas.bund.de kann die aktuelle Version eingesehen werden. Es gibt Überlegungen, die Härtefälle gesetzlich zu regeln.